In recent years the Legislative Assembly has struggled in its efforts to achieve a satisfactory framework or model for fair and effective representation in the legislature. There has been much debate concerning the issues of the number of seats in the legislature, how those seats should be distributed among the regions and communities of the NWT, and how to ensure that all citizens’ voting rights are respected. The origins of this debate include the adoption of the Canadian Charter of Rights and Freedoms in 1982, and the division of the Northwest Territories in 1999.
A constitutional right: Section 3 of the Charter of Rights states that every citizen has the right to vote in an election of members of a legislative assembly.
The Supreme Court of Canada has ruled that this right to vote is not equality of voting power per se but rather the right to effective representation. One of the prime conditions of effective representation is indeed relative parity of voting power. “A system which dilutes one citizen’s vote unduly as compared with another citizen’s vote runs the risk of providing inadequate representation to the citizen whose vote is diluted … . The result will be uneven and unfair representation.” Though relative parity of voting power is a prime consideration, deviations from absolute or relative voting parity may be justified not only because of practical impossibility but also because of factors such as geography, community history, culture, language, minority representation, etc., in order to ensure that “our legislative assemblies effectively represent the diversity of our social mosaic “.
The Courts have stated that there are constitutional limits on the unequal distribution of population among electoral districts.
Deviations of plus or minus 25% from the average electoral district population is the accepted variance across electoral districts, in part to ensure that smaller populations in remote regions are effectively represented in the legislature.
It has been recognized that there will be electoral districts that are “over-represented” (i.e., the population is significantly lower than the average electoral district population), and other electoral districts that are “under-represented) (i.e., the population is significantly greater than the average electoral district population). Over-representation in one electoral district cannot justify under-representation in another electoral district.
Effective April 1,1999, the Parliament of Canada divided the existing Northwest Territories into two new territories — Nunavut in the east, and the remaining NWT in the west. Prior to division, the Legislative Assembly of NWT was comprised of 24 members. The population of the entire NWT at time of division was approximately 60,000.
Electoral boundaries commissions were established in 1998 in each new territory, to make recommendations regarding the number of electoral districts in each new territory and the location and boundaries of those districts.
In the new NWT, 14 electoral districts remained following division. The 1998 NWT Electoral Boundaries Commission recommended that the new NWT legislature be comprised of 16 electoral districts, including 6 districts in the Yellowknife area. (this in effect would have added 2 additional electoral districts within the city of Yellowknife, i.e., additional to the 4 Yellowknife electoral districts existing prior to division.) The population of Yellowknife at that time was approximately 17,500. The population of the new NWT was approximately 40,000.
The NWT legislature (the 13th Assembly) considered the 1998 Commission’s Report in November 1998. In the end , the members rejected the Commission’s recommendation to add 2 seats in Yellowknife. The vote was 7-6, with 3 abstentions. Legislation was passed, confirming 14 electoral districts only.
Shortly thereafter, a group of Yellowknife citizens commenced a Court action (the Friends of Democracy case), seeking a declaration that the decision of the NWT legislature rejecting the additional seats for Yellowknife was invalid as being a violation of section 3 of the Charter of Rights and Freedoms of the citizens of Yellowknife. In the decision of the Supreme Court of the Northwest Territories on March 5, 1999 the Court found on the evidence that there was an undue dilution of the right to vote in those under-represented electoral districts in Yellowknife and elsewhere where the percentage variation from the average electoral district population was greater than plus 25%, and that this dilution was without justification. The Court granted a suspension of its decision for a period of time to allow the Legislative Assembly to replace or amend the invalid provisions in order to comply with section 3 of the Charter.
Accordingly, the Legislative Assembly (the 13th Assembly) dealt with the matter again in July 1999. It passed legislation increasing the seats from 14 to 19, with the 5 new seats being allocated 3 to Yellowknife, 1 to Hay River and 1 to Inuvik.
Following general elections in December 1999 and November 2003, the 15th Legislative Assembly established an Electoral Boundaries Commission in 2006, to review the number of electoral districts, the boundaries, etc, pursuant to the statutory requirement that such a review be conducted by an independent commission after every 2nd general election.
The 2006 Commission observed that among the 19 existing electoral districts, a number were over-represented, notably Tu Nedhe, and a number were under-represented, notably some of the Yellowknife districts and the Monfwi electoral district in the Tli Cho region. In its Final Report on March 31, 2006 the Commission recommended that 2 new electoral districts be created –an additional one for Yellowknife, and an additional one in the Tli Cho region. This would have increased the number of electoral districts from 19 to 21.
On October 24, 2006, the 15th Assembly rejected the Commission’s recommendation for the 2 additional seats (8 members voted in favor of the Commission’s recommendation, 9 against) Those opposed to the Commission’s recommendation stated that “now is not the time to expand the size of the legislature”. A bill was passed making adjustments to the boundaries of the Yellowknife, Hay River and Inuvik electoral districts to achieve a more equal distribution of the population in those larger communities. The number of electoral districts remained at 19. At that time the population of NWT was approximately 43,000.
Next, in 2013, following general elections in 2007 and 2011, another Electoral Boundaries Commission was established. The Legislative Assembly (the 17th Assembly) directed the new Commission to hold public hearings in the communities, to seek public input and then to make recommendations regarding the location and boundaries of electoral districts in 3 different scenarios: 18 electoral districts, 19 electoral districts, and 21 electoral districts.
In May 2013, the 2013 Commission submitted its Final Report to the Legislative Assembly (17th Assembly). At that time, the population of NWT was approximately 43,000; population of Yellowknife was approximately 20,000. The Commission observed that in 5 of the electoral districts, in particular Deh Cho and TuNedhe, the population was much lower than the average electoral district population of 2282 (thus over-representation), and that in another 5 of the electoral districts, i.e., Monfwi electoral district and some of the Yellowknife electoral districts, the population greatly exceeded the average, by more than 25% (thus under-representation).
As directed, the Commission made recommendations for each of the 3 scenarios. These can be roughly summarized as follows:
18 electoral districts:
- in each of Inuvik, Hay River and Yellowknife, the population is re-distributed among the existing electoral districts to achieve a more equal balance among the districts
- communities within the existing electoral districts of Deh Cho and Tu Nedhe are combined into one electoral district
19 electoral districts:
- the population in the communities of Detah and Ndilo are removed from the Yellowknife area electoral district of Weledeh and re-distributed into the Tu Nedhe electoral district. The remaining population of the 7 existing electoral districts in Yellowknife is re-distributed to achieve a more equal balance among those 7 districts
- in each of the communities of Inuvik and Hay River, the population is re-restributed between the 2 existing electoral districts to achieve a more equal balance.
21 electoral districts:
- there are 2 additional electoral districts created –one in Yellowknife and one in the Tli Cho region
- the population of the 8 electoral districts in Yellowknife is re-distributed to achieve a more equal balance among them
- the existing electoral district of Monfwi is divided into 2 new electoral districts – one for the community of Behchoko, the other for the communities of Edzo, Whati, Gameti and Wekweeti.
- in each if the communities of Inuvik and Hay River, the population is re-distributed between the 2 existing electoral districts to achieve a more equal balance.
The Final Report of the 2013 Commission was considered by the 17th Assembly on November 5, 2013 in Committee of the Whole. There was extensive debate, different views were expressed; yet a fulsome discussion with all members being respectful of the views of others. Most members recognized that the population growth in NWT was stagnant, and also that the population was migrating to the urban centres. Many members stated that their perception was that the public was not in favor of increasing the number of seats in the legislature. Some members expressed dissatisfaction with all 3 of the Commission’s proposals. Members expressed a desire to keep the issues of the number of seats, location of electoral districts, etc., out of the Courts.
In the end, the MLAs voted to accept the proposal for 19 electoral districts, (with minor adjustments between certain of the Yellowknife districts). The vote in Committee of the Whole was 10 in favor, 7 opposed, no abstentions. A bill, Bill 18, was subsequently drafted to implement this decision. When Bill 18 came before the Assembly’s Committee of the Whole for consideration on March 12, 2014, there was further debate. A motion was made to amend Bill 18 to add an additional electoral district in Yellowknife, to add an additional electoral district in the Tlicho region, and to leave the Tu Nedhe district as is (i.e., only the communities of Ft. Resolution and LutselKe). That motion in Committee of the Whole was defeated by a vote of 11-6. Bill 18, which set the present boundaries of the current 19 electoral districts was passed on Third Reading in the 17th Assembly, following yet another debate on May 28, 2014. The vote on Third Reading was 11 in favor, 7 opposed, no abstentions.
In June 2015, the City of Yellowknife and 7 of its residents commenced a Court action, seeking a Declaration that Bill 18 contravened s. 3 of the Charter of Rights, arguing that the Yellowknife electoral districts were under-represented and that there was no justification for that under-representation.
The Court was of the view that Courts must exercise restraint when reviewing electoral boundaries set by a legislature. The Court stated “… Courts ought not to interfere with the legislature’s electoral map unless it appears that reasonable persons applying the appropriate principles … could not have set the electoral boundaries as they exist.”.
In the City of Yellowknife case, the ultimate issue for the Court was whether , on the whole of the evidence, there was justification for the under-representation of the Yellowknife districts. The Court was satisfied that there was justification for the choices made by the 17th Assembly in 2014, and dismissed the request for a Declaration that there was a contravention of s. 3 of the Charter of Rights.
It should be noted that the evidence in the City of Yellowknife case in 2015 showed that the under-representation in the 7 Yellowknife electoral districts resulted from variances from the average electoral district population ranging from + 22% to +24%. The Court recognized that this situation was dramatically different from the earlier Friends of Democracy case in 1999, where the variances for some of the then Yellowknife districts were at +152% and +49%.
In June 2021, following general elections in 2015 and 2019, the current Electoral Boundaries Commission was established by the current Legislative Assembly (the 19th Assembly).
Past Reports
2013 Commission Interim Report – http://library.assembly.gov.nt.ca/2013/LA/a311764.pdf
2013 Commission Final Report – http://library.assembly.gov.nt.ca/2013/LA/a317521.pdf
2006 Commission Report – http://library.assembly.gov.nt.ca/2006/LA/a201758.pdf
1998 Commission Report – http://library.assembly.gov.nt.ca/1998/LA/02-0000511.pdf
Au cours des dernières années, l’Assemblée législative s’est efforcée d’établir un cadre ou un modèle satisfaisant pour une représentation juste et efficace dans la législature. Il y a eu beaucoup de débats sur le nombre de sièges à l’Assemblée législative, sur la façon dont ces sièges devraient être répartis entre les régions et les collectivités des TNO, et sur la façon de s’assurer que le droit de vote de tous les citoyens soit respecté. Les origines de ce débat comprennent l’adoption de la Charte canadienne des droits et libertés en 1982 et la division des Territoires du Nord-Ouest en 1999.
Droit constitutionnel : L’article 3 de la Charte des droits et libertés garantit que tous les citoyens ont le droit de vote lors des élections visant à élire les députés de l’Assemblée législative.
La Cour suprême du Canada a statué que ce droit de vote n’est pas l’équivalent du pouvoir électoral en soi, mais plutôt le droit à une représentation effective. L’une des principales conditions de la représentation effective est en effet la parité relative du pouvoir de vote. « Le système qui dilue indûment le vote d’un citoyen comparativement à celui d’un autre, court le risque d’offrir une représentation inadéquate au citoyen dont le vote a été affaibli… il en résulterait une représentation inégale et injuste. » Bien que la parité relative des droits de vote soit un enjeu primordial, des écarts par rapport à la parité absolue des droits de vote peuvent être justifiés non seulement en raison d’une impossibilité pratique, mais aussi en raison de facteurs comme la géographie, l’histoire de la communauté, la culture, la langue, la représentation des minorités, etc. afin de garantir que « nos assemblées législatives représentent effectivement la diversité de notre mosaïque sociale ».
Les tribunaux ont déclaré qu’il existe des limites constitutionnelles à la répartition inégale de la population entre les circonscriptions électorales.
Un écart de plus ou moins 25 % par rapport à la population moyenne d’une circonscription électorale est la variance acceptée entre les circonscriptions électorales, en partie pour garantir que les populations plus petites des régions éloignées soient effectivement représentées à l’Assemblée législative.
Il est reconnu qu’il y aura des circonscriptions électorales « surreprésentées » (c’est-à-dire dont la population est nettement inférieure à la population moyenne de la circonscription) et d’autres circonscriptions électorales « sous-représentées » (c’est-à-dire dont la population est nettement supérieure à la population moyenne de la circonscription). La surreprésentation dans une circonscription électorale ne peut justifier la sous-représentation dans une autre circonscription électorale.
Le 1er avril 1999, le Parlement du Canada a divisé les Territoires du Nord-Ouest existants en deux nouveaux territoires : le Nunavut à l’est et le reste des Territoires du Nord-Ouest à l’ouest. Avant la division, l’Assemblée législative des TNO était composée de 24 députés. La population de l’ensemble des TNO au moment de la division était d’environ 60 000 habitants.
Des commissions de délimitation des circonscriptions électorales ont été créées en 1998 dans chaque nouveau territoire afin de formuler des recommandations concernant le nombre de circonscriptions électorales dans chaque territoire, ainsi que l’emplacement et les limites de ces circonscriptions.
Aux nouveaux TNO, 14 circonscriptions électorales sont restées après la division. La Commission sur les limites des circonscriptions électorales des TNO de 1998 a recommandé que la nouvelle Assemblée législative des TNO soit composée de 16 circonscriptions électorales, dont 6 dans la région de Yellowknife (cela aurait en fait ajouté 2 circonscriptions électorales dans la ville de Yellowknife, c’est-à-dire en plus des 4 circonscriptions électorales de Yellowknife qui existaient avant la division). À cette époque, la population de Yellowknife était d’environ 17 500 habitants. La population aux nouveaux TNO était d’environ 40 000 habitants.
L’Assemblée législative des TNO (la 13e Assemblée) a examiné le rapport de la Commission de 1998 en novembre 1998. Les députés ont finalement rejeté la recommandation de la Commission d’ajouter 2 sièges à Yellowknife. Le résultat du vote a été 7-6, avec 3 abstentions. Une loi a été adoptée, confirmant 14 circonscriptions électorales seulement.
Peu après, un groupe de citoyens de Yellowknife a intenté une action en justice, demandant une déclaration selon laquelle la décision de l’Assemblée législative des TNO de rejeter les sièges supplémentaires pour Yellowknife était invalide, car elle constituait une violation de l’article 3 de la Charte des droits et libertés des citoyens de Yellowknife. Dans sa décision du 5 mars 1999, la Cour suprême des Territoires du Nord-Ouest a conclu, sur la base de la preuve, qu’il y avait eu une dilution indue du droit de vote dans les circonscriptions électorales sous-représentées de Yellowknife et d’ailleurs où l’écart en pourcentage par rapport à la population moyenne de la circonscription était de plus de 25 %, et que cette dilution était injustifiée. La Cour a accordé une suspension de sa décision pour un certain temps afin de permettre à l’Assemblée législative de remplacer ou de modifier les dispositions invalides pour se conformer à l’article 3 de la Charte.
Ainsi, l’Assemblée législative (la 13e Assemblée) s’est penchée à nouveau sur la question en juillet 1999. Elle a adopté une loi portant le nombre de sièges de 14 à 19, les 5 nouveaux sièges étant attribués à Yellowknife (3), à Hay River (1) et à Inuvik (1).
Après les élections générales de décembre 1999 et de novembre 2003, la 15e Assemblée législative a créé en 2006 une Commission de délimitation des circonscriptions électorales chargée de revoir le nombre de circonscriptions électorales, leurs limites, etc. conformément à l’exigence légale selon laquelle une telle révision doit être effectuée par une commission indépendante après chaque deuxième élection générale.
La Commission de 2006 a relevé que parmi les 19 circonscriptions électorales existantes, un certain nombre étaient surreprésentées, notamment Tu Nedhé, et un certain nombre étaient sous-représentées, dont certaines des circonscriptions de Yellowknife, et la circonscription de Monfwi dans la région des Tłı̨chǫ. Dans son rapport définitif du 31 mars 2006, la Commission a recommandé la création de deux nouvelles circonscriptions électorales – une de plus pour Yellowknife et une autre dans la région des Tłı̨chǫ. Cela aurait fait passer le nombre de circonscriptions électorales de 19 à 21.
Le 24 octobre 2006, la 15e Assemblée a rejeté la recommandation de la Commission concernant les deux sièges supplémentaires (8 députés ont voté en faveur de la recommandation de la Commission, 9 contre). Les opposants à la recommandation de la Commission ont déclaré que « ce n’était pas le moment d’augmenter la taille de la législature ». Un projet de loi a été adopté pour modifier les limites des circonscriptions électorales de Yellowknife, Hay River et Inuvik afin d’obtenir une répartition plus égale de la population dans ces grandes collectivités. Le nombre de circonscriptions électorales est resté à 19. À cette époque, la population des TNO était d’environ 43 000 habitants.
Puis, en 2013, après les élections générales de 2007 et 2011, une autre Commission de délimitation des circonscriptions électorales a été créée. L’Assemblée législative (la 17e Assemblée) a demandé à la nouvelle commission de tenir des audiences publiques dans les collectivités, de recueillir les commentaires du public, puis de formuler des recommandations concernant l’emplacement et les limites des circonscriptions électorales pour 3 scénarios différents : 18 circonscriptions électorales, 19 circonscriptions électorales et 21 circonscriptions électorales.
En mai 2013, la Commission 2013 a présenté son rapport définitif à l’Assemblée législative (17e Assemblée). À cette époque, la population des TNO était d’environ 43 000 habitants et celle de Yellowknife d’environ 20 000. La Commission a observé que dans 5 des circonscriptions électorales, en particulier Deh Cho et Tu Nedhé, la population était beaucoup plus faible que la population moyenne des circonscriptions électorales de 2 282 habitants (donc surreprésentation), et que dans 5 autres circonscriptions électorales, c’est-à-dire la circonscription de Monfwi et certaines des circonscriptions de Yellowknife, la population dépassait largement la moyenne, de plus de 25 % (donc sous-représentation).
Comme prévu, la Commission a formulé des recommandations pour chacun des trois scénarios. Celles-ci peuvent être résumées comme suit :
18 circonscriptions électorales
- À Inuvik, Hay River et Yellowknife, la population est redistribuée entre les circonscriptions électorales existantes afin d’obtenir un meilleur équilibre entre les circonscriptions.
- Les collectivités situées dans les circonscriptions électorales existantes de Deh Cho et Tu Nedhé sont regroupées en une seule circonscription électorale.
19 circonscriptions électorales
- La population des collectivités de Dettah et de Ndilo est retirée de la circonscription électorale de Weledeh dans la région de Yellowknife et redistribuée dans la circonscription électorale de Tu Nedhé. Le reste de la population des sept circonscriptions électorales actuelles de Yellowknife est redistribué afin d’obtenir un meilleur équilibre entre celles-ci.
- Dans les collectivités d’Inuvik et de Hay River, la population est redistribuée entre les deux circonscriptions électorales existantes afin d’atteindre un meilleur équilibre.
21 circonscriptions électorales
- Deux circonscriptions électorales supplémentaires sont créées – une à Yellowknife et une dans la région des Tłı̨chǫ.
- La population des 8 circonscriptions électorales de Yellowknife est redistribuée de manière à assurer un meilleur équilibre entre elles.
- La circonscription électorale existante de Monfwi est divisée en 2 nouvelles circonscriptions électorales – l’une pour la collectivité de Behchoko, l’autre pour les collectivités d’Edzo, Whati, Gameti et Wekweeti.
- Dans les collectivités d’Inuvik et de Hay River, la population est redistribuée entre les deux circonscriptions électorales existantes afin d’atteindre un meilleur équilibre.
Le rapport définitif de la Commission 2013 a été examiné par la 17e Assemblée le 5 novembre 2013 en comité plénier. Il y a eu un débat approfondi et des points de vue différents ont été exprimés, mais tous les membres ont été respectueux des points de vue des autres. La plupart des députés reconnaissent que la croissance de la population des TNO est stagnante et que la population migre vers les centres urbains. De nombreux députés ont déclaré avoir l’impression que le public n’est pas favorable à une augmentation du nombre de sièges à l’Assemblée législative. Certains députés ont exprimé leur mécontentement à l’égard des trois propositions de la Commission. Ils ont exprimé le souhait que les questions relatives au nombre de sièges, à l’emplacement des circonscriptions électorales, etc. ne soient pas soumises aux tribunaux.
Finalement, les députés ont voté pour accepter la proposition de 19 circonscriptions électorales. Le vote en comité plénier a été de 10 pour, 7 contre et aucune abstention. Un projet de loi, le projet de loi 18, a ensuite été rédigé pour mettre en œuvre cette décision. Lorsque le projet de loi 18 a été soumis à l’examen du Comité plénier de l’Assemblée le 12 mars 2014, le débat s’est poursuivi. Une motion a été présentée pour modifier le projet de loi 18 afin d’ajouter une circonscription électorale à Yellowknife, d’ajouter une circonscription électorale dans la région des Tłı̨chǫ et de laisser la circonscription de Tu Nedhé telle quelle (c.-à-d. seulement les collectivités de Fort Resolution et de Łutsel K’e). Cette motion du Comité plénier a été rejetée par un vote de 11-6. Le projet de loi 18, qui fixe les limites actuelles des 19 circonscriptions électorales actuelles, a été adopté en troisième lecture à la 17e Assemblée, après un autre débat le 28 mai 2014. Le vote en troisième lecture a été de 11 en faveur, 7 contre, aucune abstention.
En juin 2021, après les élections générales de 2015 et 2019, l’actuelle Commission de délimitation des circonscriptions électorales a été créée par l’Assemblée législative actuelle (la 19e Assemblée)
Il ressort de ce qui précède qu’un grand nombre des questions et des préoccupations que l’on peut s’attendre à voir traitées pendant le mandat de l’actuelle Commission de délimitation des circonscriptions électorales ont fait l’objet de débats et de discussions par les commissions précédentes en 1998, 2006 et 2013 et par les députés de la 13eAssemblée, de la 15e Assemblée et de la 17e Assemblée.
Liens vers les rapports précédents
Rapport intermédiaire de la Commission de délimitation des circonscriptions de 2013 – http://library.assembly.gov.nt.ca/2013/LA/a311764.pdf
Rapport définitif de la Commission de délimitation des circonscriptions de 2013 – http://library.assembly.gov.nt.ca/2013/LA/a317521.pdf
Rapport de la Commission de délimitation des circonscriptions de 2006 – http://library.assembly.gov.nt.ca/2006/LA/a201758.pdf
Rapport de la Commission de délimitation des circonscriptions de 1998 – http://library.assembly.gov.nt.ca/1998/LA/02-0000511.pdf
